В Казахстане построен своего рода "государственный капитализм". Способен ли перевернуть игру недавно созданный Национальный офис по приватизации при АЗРК ?

Аналитический центр Halyk Finance представил обзор годового отчета агентства по защите и развитию конкуренции ( АЗРК ) о проблемах приватизации и мерах, планируемых для их решения, передает inbusiness.kz.

Нелавно выпущенный отчет приводит основные результаты деятельности агентства, охватывает состояние конкуренции на различных товарных рынках, а также реализованные меры против монополистической деятельности.

"Хочется отметить, что это хорошая и образцовая практика, которая является частью коммуникационной стратегии агентства и позволяет чётко увидеть как основные направления деятельности АЗРК, так и приоритеты политики, и оценить влияние его действий на состояние конкуренции в стране. К сожалению, не все государственные органы готовят подобные отчеты, которые могли бы позволить увидеть цельную картину применяемых подходов, политики и результатов деятельности", — пишет аналитик Мадина Кабжалялова.

Одним из самых важных документов, которые определяют и текущую, и будущую политику АЗРК, и о котором постоянно упоминается в отчете, является президентский указ о мерах по либерализации экономики №542, который был выпущен с целью обеспечения свободы предпринимательства путём развития конкуренции, сокращения государственного участия в экономике, снижения издержек бизнеса.

Важным направлением реформ и работы по данному указу является проведение эффективной приватизации, которая несмотря на более чем тридцатилетнюю историю своей реализации, все ещё не позволила снизить влияние государства на экономику. Наблюдается прямо противоположная картина – роль государства в экономике не только не снижается, а растёт, приводя к структурным проблемам в экономике и накоплению в ней дисбалансов.

Отчет АЗРК и приватизация

Отчет АЗРК достаточно много внимания уделяет анализу конкурентной политики в Казахстане, подчеркивая, что движущей силой экономического роста является развитие частного бизнеса. Широкое же присутствие государственных предприятий искажает условия его ведения и создает неравные условия для компаний частного сектора. В итоге эти искажения мешают перераспределению ресурсов в пользу высокопроизводительных и высокоэффективных компаний.

Кроме того, агентством отмечается, что за последние почти 20 лет Казахстан не сильно улучшил состояние конкурентной среды, о чём говорит индекс преобразований Бертельсманна, используемый Всемирным Банком. В 2022 году качество конкурентной среды было оценено на 6 баллов из 10 по сравнению с 5 баллами в 2006 году. Основной причиной такой ситуации АЗРК называет сохраняющееся преобладающее участие государства в отраслях экономики и неэффективность деятельности и управления его предприятий. К примеру, в отчете указано, что в период с 2014 по 2021 годы не наблюдалось качественных изменений в портфеле активов АО "Самрук-Казына" (СК), а разрушение экономической стоимости СК фиксируется ежегодно на уровне 1,8 трлн тенге. Эти данные отчета по разрушению экономической стоимости были подготовлены самим правительством и содержатся в его аналитическом докладе по реформированию квазигосударственного сектора.

"Мы согласны с такими выводами в отчете и считаем, что в Казахстане за последние десятилетия был построен "государственный капитализм", который привёл к тому, что конкуренция и рыночные механизмы и институты в значительной степени искажены. Частный бизнес сильно ограничен и не проявляет многих важных черт здорового частного сектора. Конкуренция во многом превратилась в недобросовестную борьбу за государственные закупки и контракты квазигоскомпаний. Практически все существующие государственные меры по поддержке бизнеса являются антирыночными и часто поддерживают неэффективный бизнес", — отмечается в аналитической записке.

Рисунок 1. Активы квазигосударственного сектора и их доля к ВВП

Как отмечает доклад правительства, государство присутствует в 20 из 30 секторов экономики, в то время как в ОЭСР этот показатель в среднем равен 13. Благодаря использованию Нацфонда и доходов госбюджета, государство активно наращивало свой контроль над активами в экономике, которые могли бы находиться под управлением частного бизнеса. На Рисунке 1 показаны активы квазигосударственного сектора, которые можно было существенно сократить, передав их в конкурентную среду.

Поэтому главным направлением либерализации экономики должно стать проведение эффективной приватизации.

В отчете агентство отмечает основные барьеры, препятствующие должному проведению приватизации:

• бессистемность в формировании списков приватизации, которое происходит без анализа товарных рынков и чётких критериев отбора государственных активов;
• незаинтересованность центральных государственных органов, местных исполнительных органов и управляющих холдингов в реализации своих активов, их нежелание включать предприятия в список;
• включение в список приватизации неработающих активов, которые не имеют инвестиционной привлекательности;
• чрезмерно завышенные требования к инвесторам и активам, когда выдвигаются требования о сохранении персонала, направлений деятельности, социальные обязательства и т.д.;
• продажа слишком крупных лотов, что может грозить созданием "частных" монополий или усилением положения действующих доминантов.

Процесс отбора объектов для приватизации осуществлялся согласно Методике по включению и исключению объектов из Комплексного плана приватизации на 2021-2025 годы. Эта методика определяет, что государственные органы и квазигосударственные предприятия сами инициируют вопрос о включении подходящих, по их мнению, объектов в Комплексный план. Они самостоятельно готовили отраслевое заключение, в котором приводили анализ целесообразности и предполагаемых эффектов.

Антимонопольный орган только представлял позицию по влиянию рассматриваемого объекта на состояние конкуренции.

Также до настоящего момента роль АЗРК в процессе приватизации была ограничена составлением списка государственных предприятий-кандидатов (более 50% акций которых принадлежат государству) на приватизацию, который оно отправляло в правительство в начале каждого года. К этому списку прилагались и предложения по актуализации видов деятельности государственных предприятий (ГП). Далее, внесенные агентством предложения рассматривались на государственной комиссии по модернизации экономики при правительстве, где принималось решение о включении предложенных компаний в Комплексный план приватизации.

По мнению АЗРК, отсутствие прямых механизмов и инструментов по приватизации снижает её эффективность и ограничивает важную роль антимонопольного органа в этой процедуре. Например, из 67 объектов, включенных АЗРК в список в 2022 году, была одобрена приватизация лишь 10 объектов из-за возражений со стороны местных исполнительных и центральных органов.

В ответ на эти, а также перечисленные выше барьеры, указ и агентство предлагают следующее.

Во-первых, создать новый орган – Национальный офис по приватизации при АЗРК. Это уже случилось, поскольку соответствующий приказ был подписан председателем АЗРК в мае этого года. Согласно указу, этот офис должен: (1) вырабатывать критерии к активам, подлежащим приватизации; (2) анализировать деятельность действующих ГП на предмет возможности передачи в конкурентную среду; (3) формировать список ГП, подлежащих приватизации, а также определять способ их продажи – через IPO, SPO, аукционы и т.д. Теперь утверждение и корректировка этого списка будет проводиться только Высшим советом при президенте РК по реформам; (4) предоставлять возможность приватизации по собственным заявкам частного сектора; (5) мониторить ход приватизации.

В конце июня этого года состоялось первое заседание офиса, в состав которого вошли председатель АЗРК, министр финансов, председатель НПП "Атамекен", председатели правления СК и холдинга "Байтерек", а также ключевые руководители центральных государственных и местных исполнительных органов. До конца года на основе анализов товарных рынков, проводимых АЗРК, должен быть подготовлен список государственных субъектов и активов для приватизации. Как отмечалось выше, этот список будет рассматривается и утверждаться только Высшим советом по реформам. На данный момент офис анонсировал передачу некоторых объектов, куда в основном вошли исследовательские институты, сервисные предприятия и коммунальные учреждения.

Во-вторых, АЗРК намерено расширить свою роль в утверждении списка крупных приватизируемых объектов через внесение изменений в действующее законодательство. А именно – это проект закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам конкуренции" (шестой антимонопольный пакет), который предусматривает включение крупных объектов (балансовая стоимость которых превышает 2,5 млн МРП) в Комплексный план приватизации на основании анализа и заключений АЗРК.

Обзор текущих подходов и результатов приватизации

(1) Комплексный план приватизации на 2016-2020 гг.

В то время как первая волна приватизации в Казахстане пришлась на 90-е годы XX века, вторая волна была провозглашена в 2014 году для дальнейшего стимулирования рыночных механизмов. В 2015 году Правительство анонсировало новый Комплексный план приватизации на 2016-2020 годы. Было реализовано 506 объектов из 862 запланированных, большую часть которых составили объекты национальных компаний и холдингов (около 80%). 54 объекта были перенесены в новый Комплексный план приватизации на 2021-2025 годы. Комитет госимущества и приватизации, подводя итоги программы 2016-2020, отмечает, что все основные целевые индикаторы были достигнуты. Кроме того, утверждается, что доля государства в экономике всё-таки снизилась и достигла таргетированной отметки в 15% в 2019 году. Тем не менее, результаты могут выглядеть не так обнадеживающе, если принять к сведению некоторые факты.

Показатель участия государства в экономике – единственный ключевой плановый показатель по разгосударствлению экономики. Аналитики HF не смогли найти официальную методологию о том, как он считается. В докладе МВФ 2023 года даётся ссылка на методические рекомендации министерства национальной экономики по определению участия государства в экономике РК. К сожалению, этих рекомендаций нет в открытом доступе. Однако, судя по докладу МВФ, в расчете этой доли не задействованы услуги сектора государственного управления (СГУ), а только государственные предприятия. В то же время очевидно, что часть СГУ может оказывать рыночные услуги (бухгалтерского учета, уборки, обеспечения безопасности). Поэтому доля в 15% может быть сильно занижена, считают аналитики.

Кроме того, ОЭСР в 2014 году оценила вклад государственных предприятий в ВВП в интервале от 30% до 40%. Судя по скромным показателям выручки от приватизации, маловероятно, что за прошедшие 10 лет удалось настолько снизить долю государственного участия. Пока факт неучета СГУ, а также оценка такой доли в России, которая составляет практически 50% дают косвенные свидетельства недооценки показателя.

Также можно сказать, что государство реализовало незначительную часть своих активов по программе приватизации в 2016-2020 году. Выручка в 630 млрд тенге, полученная за всё время реализации программы, не достигает даже 1% к ВВП. Значительную часть реализованных объектов составили компании, предоставляющие коммунальные услуги, а также социально ориентированные компании. Их продажа фактически не расширила экономических возможностей частного сектора.

В целом, по мению аналитиков, вышеприведенные факты свидетельствуют в пользу растущего участия государства на фоне формального сокращения количества государственных предприятий.

(2) Комплексный план приватизации на 2021-2025 гг.

Данный план включает в себя 657 объектов государственной и квазигосударственной собственности. Согласно официальным данным, из этих 657 объектов 382 на сумму 330 млрд тенге переданы в конкурентную среду на конец 2023 года.

Рисунок 2. Структура объектов приватизации Комплексного плана приватизации на 2021-2025 гг.

Текущий план по приватизации также характеризуется включением дополнительных критериев при отборе проектов для приватизации для расширения списка приватизации. В частности, в список включаются и предприятия с неконтрольным пакетом владения, который не предоставляет право принимать стратегические решения по важным аспектам и в которых наблюдается недостижение ключевых показателей деятельности. Они также должны относиться к субъектам малого и микропредпринимательства, в которых наступил срок окупаемости проекта.

Принимая во внимание значительный в масштабах экономики размер активов квазигосударственного сектора, особенно активов СК, обновлённый список объектов приватизации включает в себя ряд крупных предприятий СК. В настоящий момент из крупных квазигосударственных предприятий было проведено IPO "Казмунайгаз" (3% от размещённых простых акций на сумму Т153,8 млрд) в декабре 2022 года. В сентябре-декабре 2023 года проведена реализация акций "KEGOC" (5,6% от размещённых простых акций на сумму Т22,6 млрд). Кроме того, в начале текущего года было проведено IPO группы "Эйр Астана", в результате которого она привлекла 120 млн долларов и были сокращены доли СК до 41% и "BAE Systems" до 15,3%.

Несмотря на положительную динамику в реализации действительно крупных объектов квазигоссектора, неоднократные переносы сроков процессов приватизации, а также небольшие доли компаний, переходящих к розничным инвесторам, вызывают некоторые опасения, что в дальнейшем разгосударствление этих объектов не состоится. Например, хотя QazaqGaz был внесен в список, первоначальный срок в 2023 году был перенесен на 2025 год в связи с тем, что компания не успела подготовиться к IPO. Руководство компании перечисляет ряд проблем, таких как низкие тарифы на товарный газ и в результате генерируемые убытки, которые продолжают накапливаться в компании. Вмешательство государства в ценообразование многих крупных предприятий (тарифная политика) также снижает инвестиционную привлекательность таких предприятий для потенциальных приобретателей из частного сектора.

Таким образом, первый этап второй волны приватизации в виде Комплексного плана на 2016-2020 годы можно охарактеризовать как частично выполненный. Несмотря на достижение целевых показателей, они больше были количественными, а не качественными. К сожалению, структура собственности в стране изменилась не сильно, и в результате проведения этого этапа экономика страны все ещё характеризовалась высокой долей участия государства, когда предприятия квазигосударственного сектора продолжают доминировать практически во всех секторах экономики.

Второй этап приватизации и Комплексный план на 2021-2025 годы ознаменовался расширением перечня объектов в сторону крупных компаний квазигосударственного сектора и их фактической реализацией. Основными показателями успеха в этой области должны стать скорость коммерциализации и приватизации СК и его дочерних предприятий. В то же время качественные показатели того, как проводится приватизация и как стратегии различных государственных предприятий координируются для достижения общей цели, важны для оценки прогресса в улучшении роли, которую играют рынки и конкуренция в новой системе.

Мнение аналитиков Halyk Finance

"Мы считаем, что принятие указа и расширение полномочий АЗРК касательно приватизации – однозначно позитивные и необходимые изменения в процедуре приватизации. Для того, чтобы приватизация действительно была эффективной, необходимо тщательно определить, какие шаги необходимо предпринимать на каждом этапе приватизации – во время подготовки к продаже (правильный отбор активов), во время продажи (правильное определение стоимости и способов продажи активов) и после продажи. В этом отношении создание отдельного офиса приватизации под руководством антимонопольного органа и наделение его полномочиями центрального органа при принятии решений по отбору проектов могло бы значительно улучшить процесс проведения первого этапа, исключая несогласованность и непрозрачность такого отбора", — говорится в аналитической записке.

Если формирование окончательного списка объектов приватизации будет осуществляться офисом при АЗРК, то это может сильно сместить фокус выбора таких объектов на конкурентную и основную составляющую такого выбора. Возможность самим инициировать включение тех или иных объектов, а также работа с заявками со стороны заинтересованных из частного сектора могут исключить проблему незаинтересованности центральных государственных органов, местных исполнительных органов и управляющих холдингов в реализации своих активов.

Поэтому работа такого офиса должна соответствовать высоким стандартам и следовать чётко определенной стратегии, чтобы избежать субъективных решений. Для этого офис может использовать стандарты ОЭСР, которые выпустили отдельное руководство по приватизации. Хотя это руководство даёт полные и обоснованные рекомендации по проведению приватизации, многие из них подразумевают зрелость рынков и главенствующую роль частного сектора в собственности. В связи с этим, отправной точкой работы офиса, как отмечено в это руководстве, могло бы стать создание полноценной политики, которая бы давала обоснование участия государства в экономике и владения теми или иными активами.

На данный момент в стране отсутствует внятное обоснование для роли и деятельности ГП, а особенно, национальных холдингов в экономике страны. Поэтому необходимо разработать политику, которая определит основные принципы и подходы к вмешательству государства в экономику, объяснит право государства на собственность в определенных секторах и установит роли и обязанности государственных органов, управляющих этими предприятиями, заявляют аналитики.

Такая политика, которая может быть сформирована на основе рекомендаций ОЭСР, должна объяснять принципы и подходы по государственному вмешательству в экономику, стратегические интересы государства в экономике, роль государства при управлении государственными предприятиями и невозможность передать определенный рынок в конкурентную среду. Этот документ мог бы стать основным руководством для агентства как при формировании допустимых видов деятельности для гос- и квазигоссектора, так и при проведении анализа по отбору активов для приватизации.

На данный момент некоторые такие принципы были определены на первом заседании офиса, например, участие государства в создании ГП только в том случае, когда на рынке недостаточно предложений. Однако такое предприятие будет автоматически попадать в список приватизации.

"В то время как выработка подобных принципов – важная и нужная практика офиса, мы считаем, что нужен более формализованный подход, подразумевающий, как уже упоминалось, создание отдельной политики с такими принципами.

Кроме того, отсутствие в государственных планах адекватных и достоверных индикаторов по оценке масштабов и глубины участия государства в экономике также является ключевым препятствием по разгосударствлению и созданию полноценной рыночной экономики в Казахстане. Национальный офис приватизации в своих будущих критериях должен выбрать такие индикаторы, которые действительно бы отражали роль и участие государства в экономике и объём его активов", — отмечают аналитики.

Оценка применяемых методологических рекомендаций МНЭ, его индикатора по участию государства в экономике должна стать объектом пристального анализа и совершенствования. Кроме простого индикатора анализ офиса должен изучать влияние ГП на различных конкурентных рынках и секторах экономики. В этом отношении в Казахстане можно использовать Индикаторы регулирования товарных рынков ОЭСР (OECD Indicators of Product Market Regulation – PMR Indicators). Этот анализ в последний раз проводился в 2018 году, и он помог на основе 18 индикаторов выявить, что Казахстан сильно отстает средних значений стран ОЭСР.

По мнению аналитиков, для чёткого понимания текущей ситуации с разгосударствлением и формированием правильных подходов по приватизации, необходимо будет пригласить специалистов ОЭСР и Всемирного банка для текущего и независимого анализа по всем 18 Индикаторам Регулирования Товарных Рынков стран ОЭСР (PMR Indicators). Это поможет построить детальные плановые индикаторы на среднесрочный период и подготовить чёткие комплексные планы офиса по дальнейшей приватизации.